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高校学生食堂“公益性”与“市场化”的搏弈
发布时间: 2014-02-27 浏览次数: 193
 

                                                              淮阴师范学院《构建新型高校后勤保障体系》
                                                                课题组       皮光纯

      改革开放30年以来,高校后勤从计划经济走向市场经济,学生食堂“公益性”服务内容与方式发生根本变化。新型高校后勤保障体系已经初步形成,社会化服务方式得到广泛认同,但仍需大力加强政策支撑,继续深化改革开放,满足日益增长的服务需求,提高“公益性”的水平质量,让学生消费者获得最大限度的价格优惠。
    一、高校学生食堂“公益性”内容成份的历史演变
    1、计划经济时期的“低水平全包”,仅能满足最低需求,但“公益性”成份很大。改革开放之前,高校办学规模很小,在校生数不到08年的5%。当时国情特殊,人民生活艰难,政府为了培养人才,确定大学生不收学费、住宿费,伙食计划供应,享受公费医疗,还有助学金。学生食堂原料物资全部计划供应,凭票证统一购买,标准高于城镇居民20—30%,饭菜极其简单、平均分配、没有选择,但学生非常满足,对党和政府充满感激之情,勤奋刻苦学习,立志报效祖国人民。食堂管理非常严格,上级要求独立核算、收支平衡、不许赢利、不许亏本。饭菜成本仅限于原料、辅料、调料、燃料;炊事员与学生比例为1/50,在食堂就餐者按规定扣缴伙食费,严禁特殊化,曾有因此而被解雇工职。食堂人员工资、水电费、维修费、办公费不进入伙食成本,另外由学校事业费支出。与现在相比,当时伙食水平极低,但“公益性”成份很高,一般院校约50—60%,师范院校为100%(俗称“吃饭不要钱”)。
    2、随着计划经济向市场经济转型,食堂供需矛盾突出,引入“承包”机制,满足了服务需求,“公益性”成份下降。上世纪80年代初,高校规模不断扩大,学生食堂成为矛盾焦点,时有学生“罢餐事件”。清华大学后勤首次提出“服务育人”口号,各校要求食堂员工“打不还手,骂不还口”,后勤员工发起以“大承包”为标志的第一次改革浪潮。中共中央因势利导,85年5月做出高校后勤“改革方向是社会化”的战略决策。高校后勤“大承包”风行一时,大大解放了生产力,缓解了食堂供需矛盾。与此同时,因为提高饭菜质量、增加花色品种、延长供餐时间等等,食堂人手不够陆续增加了“临时工”,“正式工”也增发了奖金,这些只能计入食堂成本。部分高校食堂“大承包”经费还包括“正式工”工资、水电费及零星维修费。与前相比,服务质量显著提高,服务范围扩大许多,但学校从此再也无力包揽服务,一般控制“毛利率”18%左右,“公益性”成份比较以前下降约15—20%。
    3、高等教育进入大众化时代,因校情与政策差异,导致食堂成本结构不同,“公益性”成份悬殊很大。第一,“老人”逐年退休,“临时”用工成为主体力量,《劳动合同法》生效后,人工费用大幅上升,理所当然进入食堂成本。第二,水、电、汽已经全部进入食堂成本,只有少数高校给予补贴。第三,城区食堂燃料已不准用煤,使用油、气,成本增加。第四,炊事人员伙食费进入成本,有的象征性交费,有的全部免收(招工难),约占营业额1.5—3.0%。第五,“正式工”干活少而工资多,是“临时工”3—5倍,属于“高价劳动力”,许多高校未给补贴。第六,有的食堂还承担炊具购置、房屋维修、餐厅空调及电梯费用。第七,食堂行政级别渐高,有的从科级到副处级,有的已是正处级,干部配备级别高,行政成本增加。第八,因管理水平差异,采购成本、能源成本、过程损耗、劳动生产率差异较大。凡此种种,造成各校食堂“公益性”水平缺少可比性,“同质等量”的普通饭菜,价格低于校外市场介于0—20%之间。
    二、高校学生食堂“公益性”价格优惠的现状调查
    1、“公益性”组织成本差异很大。“公益性”服务既要看质量、效率如何,还要看组织成本高低,后勤实体并非“义务劳动”组织,运行成本最终要由学校和政府承担。许多高校开放餐饮市场,引入社会企业与后勤实体同台竞争,饭菜价格随行就市,经营者同样不交税,都是平价水电汽,学生自主选择消费,“公益性”水平可谓相同,但学校组织成本却不一样,对后勤实体需要给些补贴才能维持运行,对社会企业却能获得7—10%的“让利”收入。有的高校食堂垄断经营,虽然名义上“不以赢利为目的”,但非生产人员多而行政成本高,劳动生产率低下(人工成本超过25%),结果饭菜价格并不低,学生宁愿舍近求远,纷纷流向校外快餐店,“公益性”已经有名无实。
    2、“公益性”价格优惠差距很大。后勤实体经营食堂,普遍实行“零租赁”,有的高校补贴“老人”档案工资和部分水电汽经费,有的高校承担食堂维修和一次性炊具购置,加上食堂免税、平价水电汽因素,与校外社会餐饮店展开竞争,“同质等量”的饭菜价格便宜10—20%。有的食堂“老人”工资奖金、中小型维修、水电汽全额进入成本,且采购成本、行政成本高,饭菜价格与校外大致相同。有的高校创新“公益性”服务方式,开放餐饮市场,招标引入“专业化”企业经营,与后勤实体展开竞争,实现让利服务、微利服务,饭菜“公益性”价格优惠≥20%,校方又将获得的管理费收入补贴贫困学生。
    3、改革滞后减损“公益性”政策优惠。后勤实体长期“剥而不离”,食堂运行机制落后,与校方权益关系不清、内部同工不同酬、与社会企业不是同成本公平竞争,“三大矛盾”导致管理成本高、过程浪费多、效率效益差,陷入了“食堂不断亏本,学校不断补贴,学生还有意见”的怪圈。08年1月1日前,学生食堂“临时”用工多达80—90%,多数未签合同、未交保险,属于违法用工,他们贡献了“剩余价值”,降低了饭菜成本,食堂“公益性”以牺牲其合法权益为代价,但同时释放了不和谐因素,增加了社会成本。《劳动合同法》生效后,人工成本大幅上升,许多食堂亏本运行,过时落后的体制机制,掩盖了效率低下的矛盾,与优惠政策相互抵消,模糊、减损了服务“公益性”。
    4、“公益性”与“社会化”成功对接。国办发[2000]1号文件颁发后,高校后勤社会化进入快车道。一批高校后勤实体走出校门参与社会市场竞争,有的已经发展成为跨学校、跨地区的企业集团,最多的已经占领200多家单位市场,为100多个学校提供餐饮服务。一些社会企业进军高校市场,站稳脚跟,适应市场,有的形成规模生产、连锁经营优势,最多的有6000多员工,经营200多家单位食堂,其中包括76所高校的126个食堂,每天服务学生60多万人次。据调查,专业化企业与各校后勤实体平等竞争,学生自主选择消费,“公益性”效果相同,后勤实体“不赢利”,专业化企业一般向学校交纳“让利”5—10%,与强势后勤竞争还能获利2—5%,与弱势后勤竞争最多获利9%,孰优孰劣,显而易见。
    三、高校学生食堂“公益性”服务方式的时代要求
    1、适应市场经济的社会大环境,建立“公益性”的长效机制。后勤社会化是大势所趋,高校后勤迟早都将融入社会服务行业。随着市场经济体制日益完善,高校食堂改革开放正在加快。安徽省高校334个学生食堂,社会企业经营196个,占有58 .7%的市场份额。选择食堂“公益性”服务方式,不应局限在旧的自办后勤框架内寻找出路,而应在“新型高校后勤保障体系”框架之内寻找途径。现代高校后勤市场的主体力量,是产业化、集约化、专业化的企业集团,既代表先进生产力,又代表先进生产关系,综合实力强,优质资源多,服务水平高,是“公益性”服务的最佳选择。
    2、学生食堂“公益性”成份,应当保持现有水平,不宜再提过高要求。第一,社会主义初级阶段是基本国情,政府财政能力有限,许多高校背负沉重债务,每年利息惊人,暂时无力增加新的“公益性”项目。第二,目前学生伙食消费现状,已经明显高于居民平均标准,学生及家长都已认同现有饭菜价格与“公益性”水平。第三,学生食堂饭菜品种众多,已有足够选择余地,而且保证低档菜供应,满足贫困学生消费需要,导向上不应再提过多要求。第四,学生食堂将人工、水电汽、零星维修纳入饭菜成本,以此计算“毛利率”,已被广泛采用,没有必要、也不可能再让学校支付。第五,学生食堂服务质量较好,学生满意度较高;有的高校食堂每天供应主食30多种、菜肴100多种,从早到晚营业16小时,称得上是世界上最好的大学食堂。
    3、制订合理的价格形成机制,为公平竞争创造条件。目前,食堂“公益性”主要来源于政府免收税、学校不收租、平价水电气三个方面。抽样表明,三者分别降低饭菜销售价格约5.5%、7%、0.5%,三项合计约13%,可依此确定“公益性”水平底线。此外,通过有效竞争、加强监管还能获得企业让利;假定社会餐饮利润率6—9%,如果后勤实体不赢利并达到平均水平,则饭菜价格优惠应为19—22%。原料价格应以集中招标价计算,间接成本应按照区域平均水平计算,由行业协会确定“毛利率”,其中人工费应以当地劳务市场价格与相对先进的生产率计算。食堂“老人”实际收入高于社会价格部分,应当视为改革成本,由校方另外支付。应对饭菜成本、价格进行拆分细化,制订主料、辅料、调料、燃料耗用的行业标准,确定人工费、水电汽、机械费、管理费、利润率及税收量化指标,便于检查监督。教育部门可以委托行业协会,对各校食堂进行“公益性”水平评价,对落后的指明差距,分析原因,督促整改。
    4、消除“公益性”观念障碍,走出认识误区。第一,“不以赢利为目的”不能成为选择服务者的理由;“公益性”服务由谁提供并不重要,关键是消费者获得多少价格优惠;服务者虽然“不赢利”,但也可能管理不善、效率不高、浪费较多,都有可能抵消政策优惠。第二,社会企业经营学生食堂,利润从哪里来?一是降低采购成本,二是提高劳动生产率,三是降低管理成本,四是减少能源损耗,五是减少加工过程损耗,六是专业化生产与连锁经营。第三,后勤实体“不赢利”,不能成为拒绝改革、保护落后的借口;当与社会企业展开竞争时,如同设立了低水平参照系,后勤生产力水平越低,社会企业获利空间就越大。第四,不应将“公益性”与“市场化”人为对立起来,二者是公平与效率的关系,并非水火不容,即使存在矛盾,也是内容与形式的辩证关系;应当掌控“市场机制”的“双刃剑”,通过有效竞争充分发挥效率作用,通过严格监管、行业自律,防止其过度逐利,实现趋利避害。第五,认为自办食堂最为可靠;其实不然,因为校方既是运动员,又是裁判员,一旦遇到学生投诉,就处于对立面,处境十分尴尬,既难以摆脱被告身份,裁判地位也倍受质疑;如果是社会企业经营,校方就能名正言顺地维护学生利益。
    四、高校学生食堂“公益性”服务的政策建议
    1、建议高校学生食堂经营服务,长期免征营业税、所得税及附加税种,有利于建立长期稳定、适应市场经济的“公益性”服务方式。免税政策有利于降低食堂经营成本,有利于后勤实体走向社会化,有利于吸引社会企业进校服务,有利于提高学生食堂的产业化、集约化、专业化水平。根据国际惯例和历史传统,都是“税不进校”,受益的是学生,也有利于政府和社会。政策应当长期稳定,最少5年,最好10年以上。高校后勤从来就没有或极少税收贡献,制订政策没有必要短期化。
    2、建议总结推广高校后勤社会化改革的成功经验,加快构建中国特色新型高校后勤保障体系,有利于提高“公益性”服务水平。第一,确认转换后勤实体“老人”退休前身份的做法,彻底解放了劳动者,加快企业化进程,“高价劳动力”变成“平价劳动力”,轻装上阵才能打胜仗。第二,确认一些高校后勤社会化改革的成功模式,供其它高校参考借鉴。第三,确认建立教育后勤行业协会的成功做法,促进行业规范自律,提高市场化建设水平。第四,推广高校开放餐饮市场、引进社会专业化企业服务的成功经验。
    3、建议尽早研究、下发《关于建立高校学生食堂的“长效机制”》的红头文件,为高校学生食堂“公益性”提供长治久安的政策支撑。为了确保“公益性”政策最大限度地惠及学生,应当积极稳步开放市场,引入竞争,打破垄断;建立可靠平衡的供需机制、合理浮动的价格机制、公平有序的竞争机制、多位一体的监管机制,从而建立和完善饭菜价格形成机制,最大限度保证食品安全、提高服务质量、降低经营成本。

 
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